آنالیز سیر تکامل نظام بازنشستگی و فراز و فرودهای آن در ایران - مجله کارنیکان

در سال های اخیر بارها در فضای عمومی و کانون های کارشناسی و نهادهای سیاستگذاری، سخن از بحران صندوق های بازنشستگی ایران و رفته به فراخور، تصویری از شرایط چالش برانگیز و پرمخاطره آنها ارائه شده است. در این سال ها گزارش ها، پژوهش ها و آثار ارزنده ای به ریشه یابی این شرایط و شناسایی راه های برون رفت از آن پرداخته اند. به نظر می رسد مرور آثار یاد شده دلالت از آن دارند که شرایط کنونی صندوق های بازنشستگی نتیجه و پیامد تصمیم های مختلفی است که طی سال های گذشته اتخاذ شده است.

در این کتاب با تکیه بر رویکرد تاریخی، سیر تکامل نظام بازنشستگی و فراز و فرود سازمان ها/ صندوق های مربوط بازخوانی شده است. به نظر می رسد خوانش دوباره سیر تاریخی یاد شده می تواند راه به شناسایی ریشه های بعضی چالش ها و اختلاف نظرها برده و مقدمه مفیدی برای شناخت شرایط کنونی و جهت بهبود فراهم کند.

در این اثر پس از یادآوری بسیار مختصر از ضرورت رویکرد تاریخی، به سیر تکامل نظام بازنشستگی در ایران پرداخته و در این سیر بعضی از مقاطع و رخدادهای کلیدی را برجسته نموده است. بعلاوه بعضی از نکات تاریخی درباره صندوق بازنشستگی کشوری تصریح شده و به بعضی از مهم ترین ویژگی های این صندوق در دهه های گذشته اشاره شده است. در خاتمه هم تلاش شده تا نکات کلیدی این بازخوانی به اسم پیشنهاد عرضه شوند.

در بخشی از کتاب با اسم چرا تاریخ؟ می خوانیم: بزرگان گفته اند و استدلال نموده اند که تاریخِ هیچ حادثه ای یک بار برای همیشه نوشته نمی توان کرد. در این چارچوب و در قالب چنین رویکردی به تاریخ هیچ حادثه و هیچ رخدادی را نمی توان یک سره در گذشته محدود کرد و تأثیر آن را در شرایط اکنون نادیده گرفت. بر این اساس فهم تاریخی و شناخت یک رخداد یا پدیده تاریخی هیچ گاه به خاتمه نمی رسد و برای همیشه زنده است و پرونده هر رخداد تاریخی همیشه برای پژوهش و شناخت باز خواهد بود. به این ترتیب با گذشت زمان، شناخت از رخداد (پدیده) بیشتر خواهد شد. این رویکرد را می توان در این گزاره خلاصه کرد که همه تاریخ، تاریخ معاصر است. زیرا شناخت گذشته امری تکامل یابنده است و کندوکاو در تاریخ، بازتاب مسائل امروز و یافتن پاسخِ پرسش های اکنون در آئینه گذشته خواهد بود و شناخت تاریخ بستری برای فهم امروز است.

در این چارچوب، برای شناخت و فهم مسائل و مسائل اکنون، می توان و ای بسا باید، به تاریخ رجوع کرد و ریشه بعضی ویژگی ها را در سال های دور جستجو کرد. این مهم زمانی از اهمیت بیشتر و ضرورتی دو چندان برخوردار می گردد که نهادگرایان تازه مفهومی ستبر و راهگشا در این حوزه مطرح نموده اند: وابستگی به راه طی شده.

مراد نهادگرایان از این مفهوم آن است که شرایط امروز، برآمده از انتخاب هایی است که در گذشته صورت گرفته است. به بیان دیگر انتخاب هایی که در گذشته صورت گرفته، شرایط امروزین را رقم زده و هر تصمیم و سیاستی در امروز، ناگزیر باید بر بستر پیامدهای انتخاب های گذشته اتخاذ گردد. از این رو، هر تصمیم یا سیاستی در امروز به جهت گذشته وابسته و مشروط و می توان گفت انتخاب های دیروز، نقطه شروع انتخاب های امروز هستد.

شایان توجه است که مفهوم وابستگی به راه طی شده که در علوم طبیعی ریشه دارد، از میانه دهه 1980 میلادی در نظریه های اقتصادی مطرح شده است. از همان زمان در اقتصاد صنعتی، تاریخ اقتصادی و جغرافیای اقتصادی به کار رفته است. سپس این مفهوم در اقتصاد نهادگرای تازه، اقتصاد شناختی و اقتصاد تجربی شکوفا شد و حتی در بعضی تحلیل ها از توسعه گردشگری، با استفاده از این مفهوم فرایندهای درون زای تغییر و توسعه توضیح داده شد، به این ترتیب که ویژگی های فعالان اقتصادی و روابط متقابل آنها، با توجه به زمینه و رخدادهای تاریخیِ به ظاهر بی ارتباط، جهتهای چندگانه ای را رقم می زنند. فراگیری فوق العاده این چارچوب تحلیلی آن را نه تنها در نظریه های اقتصادی جای داده است بلکه در دیگر حوزه های پژوهشی مانند عصب شناسی، علوم شناختی و به تازگی در علوم سیاسی هم به کار رفته است.

در بخش دیگری از کتاب به آنچه در این گزارش تنظیم و تدوین شده اشاره شده و بعضی از نتایج آن به این توضیح آوره شده است: نمی توان شرایط کنونی صندوق های بازنشستگی و در میان آنها صندوق بازنشستگی کشوری را نمی توان یک سره از پیشینه و سیر تجولات تاریخی تفکیک کرد. آنچه امروز در این حوزه مشاهده می گردد پیامد تصمیم ها و انتخاب های گذشته است.

تجربه ایرانیان در یک قرن گذشته در تأسیس و فعالیت وزارت رفاه، تجربه ای ناکام و به همان میزان پرنکته است. در هر سه تلاش، این نهاد سیاستگذار، تنظیم گر و راهبر در برابر نهادها و سازمان های مجری به حاشیه رفته و یا تن به انحلال داده است. گویی در تقابل میان نهادهای تنظیم گر و راهبر، مجریان و نهادهای عملیاتی دست بالا را داشته و توانسته اند بر این حوزه غلبه نمایند. این سه تجربه تاریخی را می توان از این منظر هم بازخوانی کرد که از قرار، نهادها و دستگاه های اجرایی توانسته اند تصمیم گیران و فضای عمومی را قانع نمایند که می توانند بدون نهاد بالادستِ راهبر و تنظیم گر فعالیت نمایند و احتیاجی به چنین نهادهای سیاستگذار وجود ندارد!

بی تردید میانه دهه 1350 خورشیدی و تصویب قانون تأمین اجتماعی در تیر 1354 در تاریخ نظام حمایت های اجتماعی ایران مقطع بسیار کلیدی و مشخص نماینده ای به تعداد می رود. اما به استناد بعضی مفاد این قانون و به توضیحی که در گزارش آمد، این قانون در توافقی ملی (؟!) از محتوا تهی شده و قانونی که قرار بود در سطح ملی و در موضع نهادی تنظیم گر و راهبر فعالیت کند، به ارگانی ارجرایی فروکاسته شد. تکرار همین رویه در سه دهه بعد (میانه دهه 1380) و در فراز و فرود وزارت رفاه و تأمین اجتماعی، نشان از آن دارد که در دستگاه دیوان­سالاری کشور، رویه­ها و فرایندها به گونه­ای سامان می­یابند که با مراد قانونگذار و ضوابط مقرر فاصله داشته باشد، می­توان بخشی را برجسته کرد و بخشی را به حاشیه راند و می­توان بخشی را به تمامی به فراموشی سپرد.

این همه در حالی است که قانون تأمین اجتماعی مصوب تیر 1354 در چارچوب و در پرتو قانون وزارت رفاه اجتماعی (1353) قابل تفسیر است. در این صورت سازمانی که با نام تأمین اجتماعی در نظر گرفته شده بود تنها محدود به تغییر نام سزمان بیمه های اجتماعی کارگران نبود، بلکه این سازمان بازوی اجرایی و عملیاتیوزارت رفاه اجتماعی در ایفای مأموریت های حاکمیتی بود و از این منظر نهادی ملی به تعداد می رفت.

نکته بسیار حایز اهمیت که احتیاج به کنکاش و تأمل بیشتر و درخور دارد آن است که در هر دو مقطع تشکیل وزارت رفاه (تجربه سال های 1353 و 1383) بازنشستگی کارکنان دولت و نظامیان مورد غفلت این نهاد حاکمیتی قرار گرفته است. در ادامه برداشت های مشوش و محدود به ارگان های اجرایی در کنار غفلت از مأموریت های حاکمیتی نظام سیاسی کشور برای تمهید پوشش های فراگیر و منصفانه برای همه شهروندان، امر بازنشستگی کارکنان دولت و نظامیان به ارگان هایی اجرایی مربوط واگذار شد و از این زاویه دریچه ای به سوی رویه های غیرمنصفانه، غیرشفاف و خلاف قواعد بیمه گری اجتماعی باز شد.

در سیر تاریخی نظام بازنشستگی در ایران، به ویژه در مورد بازنشستگی کارکنان دولت، با گذشت زمان، ماهیت مستقل صندوق های بازنشستگی به فراموشی سپرده شد و ارگان های اداره نماینده این صندوق ها جایگزین هویت مستقل صندوق شدند. این امر سبب شد تا زمینه برای شکل گیری رویه هایی خلاف اصول بیمه گری اجتماعی و بعلاوه غفلت از حقوق اجتماعی مشترکان صندوق ها به وجود آمده و با گذر زمان این رویه ها به قاعده تصمیم گیری تبدیل شوند.

از مهم ترین مسائل پیش روی صندوق های بازنشستگی در ایران، تحمیل قواعد حمایتی (مساعدت اجتماعی) به آنهاست. این پدیده زمانی به مشکل و چالش تبدیل می گردد که منشأ اصلی ایجاد تعهدات تأمین اقتصادی نشده هستند. روشن است و ناگفته پیدا که راهبرد مساعدت اجتماعی یکی از راهبردهای اصلی نظام حمایت های اجتماعی به تعداد می رود و در تقسیم کاری توافق شده می توان اجرای بخشی از سیاست های این راهبرد را به صندوق های بازنشستگی واگذار کرد. برای نمونه اگر تصمیم نظام ملی حمایت های اجتماعی پرداخت مستمری اجتماعی به افراد بازنشسته باشد (مبلغی علاوه بر حقوق بازنشستگی) یک گزینه برای اجرای این سیاست، به شرط تأمین منابع اقتصادی، واگذاری به صندوق های بازنشستگی است. زیرا این صندوق ها در پیوندی وثیق با بازنشستگان هستند و اطلاعات و مشخصات هویتی و بانکی آنها را داشته و در نتیجه دسترسی سریع و درستی به گروه بازنشستگان دارند. بنابراین می توان متصور بود که برای اجرای این سیاست احتیاج به ایجاد تشکیلات و ترتیبات اداری تازه و ایجاد کانونی برای هزینه های اداری نباشد.

اما بلافاصله باید اضافه کرد که در طی دهه های گذشته، قوانین و مقررات متعددی به صندوق های بازنشستگی تحمیل شده اند که ماهیتی حمایتی داشته اجرای آنها بدون تأمین اقتصادی به صندوق ها دیکته شده است. تکرار مکرر این رفتار در دولت های مختلف و به وسیله مدیران متفاوت پرسش از چرایی این رفتار دارد. نمی توان همه عوامل این پدیده را به ویژگی های فردی سیاستگذاران تقلیل داد. از این منظر به نظر می رسد تأکید بر هویت مستقل صندوق های بازنشستگی در کنار اصرار بر حق برخورداری از پوشش های بیمه گر اجتماعی به اسم جزئی از حقوق بشر (ماده 25 اعلامیه مربوط) به نظر می رسد می تواند مقدمه مناسبی برای بهبود شرایط فراهم کند.

کتاب چند نکته از تاریخ نظام بازنشستگی در ایران به تلاش گروه مطالعات اجتماعی و بازنشستگی موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا در اختیار علاقه مندان قرار گرفته است.